Explainer: Sådan tager Københavns Kommune beslutninger om din by

På Magasinet KBH slynger vi tit om os med betegnelser, som det kan være svært at holde styr på. Men de er nødvendige for at forstå, hvordan forslag bliver til virkelighed i Københavns Kommune.

Her får du en kort forklaring af, hvad der er op og ned, når det kommunale maskinrum får et forslag til et nyt byggeri ind ad døren.

Hvordan bliver idéer til virkelighed? Og hvem giver lov til, at noget bliver bygget?

Vi skal igennem 11 punkter, så lav en kop te og sæt dig godt til rette. 

1. Bygherre?

En 'bygherre' er så at sige herre over byggeriet. Det er bygherren der bestiller en arkitekt og senere en entreprenør til at opføre et bestemt byggeri.

Hvordan bygherren har fået penge til at bygge for er forskelligt.

I disse år er landets pensionsselskaber tit bygherre på store kontor- og boligbyggerier i København. De investerer deres medlemmers indskud i nye byggerier med det formål at skabe afkast over en lang årrække, så der i fremtiden er penge til at udbetale pensionerne.

Bygherre er ofte formelt et til lejligheden oprettet selskab, som har flere forskellige investorer — og dermed ejere. 

Er der dog tale om en tom grund på Paradisæblevej, som Mia og Søren lige har købt og har lånt penge til at bygge på, ja så er det lidt mere simpelt. Så er det Mia og Søren, der er bygherre.

2. Lokalplan?

En lokalplan er et dokument der dækker et helt specifikt område i byen — stort eller småt.

I lokalplanen sættes en række rammer for, hvad der må blive bygget på området — og hvilke funktioner der skal være, f.eks. erhverv eller bolig.

Planen indeholder som regel også retningslinjer for det rent arkitektoniske og de omliggende byrum.

Den skal ses som en slags 'lokal lov', som en bygherre skal rette sig efter.  

Der er mange områder i København, som der ikke findes en lokalplan for — det gælder ikke mindst de ældre dele af byen.

Men for alle de mange arealer der er blevet byudviklet i de seneste årtier, er der lavet lokalplaner.

Hvad der står i lokalplanen er i sidste instans politisk bestemt — mere om det længere nede.

Du kan se et kort over alle lokalplaner i København Kommune her og i Frederiksberg Kommune her.

3. Byggesag?

Vil en bygherre bygge i København, retter han eller hun henvendelse til kommunen og forklarer, hvad visionen er.

I visse tilfælde går embedsmændene i Teknik- og Miljøforvaltningen så direkte videre til at oprette en byggesag. 

Dét kan ske, hvis der allerede findes en lokalplan for det område, som bygherre vil bygge i, og hvis lokalplanen giver mulighed for at bygge det, som bygherren ønsker.

I så fald er der ingen grund til at lave en ny lokalplan med politisk involvering. I stedet kan bygherre sammen med de kommunale embedsmænd gå i gang med at udarbejde et projekt, der ligger inden for lokalplanens rammer — og som i øvrigt respekterer det lovbestemte bygningseglement. I sidste ende gives der en byggetilladelse, og så kan kranerne rulle på plads.

Men findes der ikke en lokalplan — eller vil bygherre opføre noget, som den eksisterende plan ikke giver mulighed for — må bygherre igennem punkt 5 til 10 herunder. Kun hvis et nyt byggeri vurderes ikke at medføre en "væsentlig ændring" af stedet, kan man undgå at skulle lave en ny lokalplan.

Langt de fleste af de store, nye byggerier som man har set vokse op i København siden 90'erne har været igennem dén proces.

4. Men hvad er Teknik- og Miljøforvaltningen?

Teknik- og Miljøforvaltningen i Københavns Kommune består af ansatte embedsmænd og er ansvarlig for byens drift og udvikling.

Parker og renhold. Veje og parkering. Nye byggerier og byrum. Alt falder ind under Teknik- og Miljøforvaltningen, der har godt 2.000 ansatte.

Forvaltningen er administrativ og ikke politisk.

5. Startredegørelse?

Hvis bygherres nye projekt er i et område, der ikke har en eksisterende lokalplan, må der udarbejdes en ny.

Hvis der allerede findes en plan for området — men den måske er flere år gammel og ikke giver mulighed for at lave det, som bygherre vil — må der i stedet laves et lokalplanstillæg. 

Men proces og resultat er stort set det samme, uanset om der er tale om en helt ny plan eller et tillæg til en eksisterende. 

Hvis embedsmændene vurderer, at en lokalplan er nødvendig, laver de en såkaldt startredegørelse sammen med bygherren.

En startredegørelse er et dokument med en kortfattet tekst og et par skitser — ofte blot på et par A4-sider. Den beskriver i få ord og tegninger, hvad bygherre vil opføre, og hvad der i givet fald skal laves en lokalplan for.

Startredegørelsen er altså starten på den proces der skal lede til en færdig lokalplan. 

Når dén er klar, sætter embedsmændene i Teknik- og Miljøforvaltningen den på dagsordenen til et kommende udvalgsmøde i Teknik- og Miljøudvalget.  

6. Teknik- og Miljøudvalget?

Modsat Teknik- og Miljøforvaltningen er Teknik- og Miljøudvalget et politisk organ. Det er sammensat på basis af det seneste kommunalvalg og er afgørende for, hvordan byen udvikler sig. 

Københavns Kommune har i alt seks politiske specialudvalg, som hver har sit emneområde og sin borgmester — foruden det overordnede økonomiudvalg som overborgmesteren leder.

Teknik- og Miljøudvalget (benævnt TMU) håndterer sager om byggeri og anlæg.

Hvordan udvalget er sammensat, afhænger af sammensætningen af den samlede Borgerrepræsentation (benævnt BR).

I den samlede BR sidder 55 medlemmer — fordelt efter partiernes stemmeantal ved kommunalvalget. De underordnede udvalg afspejler så godt som muligt mandatfordelingen i den overordnede BR.

Lad os starte med at kigge på den samlede BR.

I oktober 2021 var fordelingen af de 55 politikere denne:

I TMU sidder dog blot 11 medlemmer — altså kun en femtedel af hvad der sidder i den samlede BR.

Alle 11 er også medlemmer af den samlede BR, men de har teknik og miljø som deres ansvarsområde, og kun disse 11 deltager i udvalgsmøderne, det typisk foregår med et par uger eller tres mellemrum.

Udvalgets medlemmer i oktober 2021 var fra disse partier:

Fordelingen i TMU er altså en afspejling af den samlede BR — så godt som det nu er muligt.     

7. Gang i processen

Tilbage til processen:

Politikerne i Teknik- og Miljøudvalget tager nu stilling til den startredegørelse som embedmændende fra Teknik- og Miljøforvaltningen lagde på bordet til dem.

Ser det foreslåede byggeri fornuftigt ud?

Er der tale om en ny stålfabrik på grænsen til Middelalderbyen, kunne man nok forvente et 'nej' — og forvaltningen ville slet ikke have spildt tid på at lave en startredegørelse til politikerne om sådan en sag.

Men hvis A4-siderne viser et nyt boligbyggeri på en tom grund — og visionen i øvrigt ikke bryder med byens overordnede strategi i den såkaldte Kommuneplan — ja, så kan man som regel regne med, at politikerne peger tommelfingeren opad. 

Nu kan embedsmænd og bygherre gå videre til at lave et egentligt lokalplansforslag.    

Der er dog også eksempler på, at der allerede ved startredegørelsen bliver stillet politiske krav om ændringer i projektet, før det får lov at gå videre til næste trin i lokalplansprocessen.

Det skete f.eks. på Østerbro, hvor flere forslag blev udarbejdet, inden politikerne godkendte startredgørelsen til et stort byggeri på DMIs gamle hovedsæde.

8. Lokalplansforslag, 1. runde

Som regel efter nogle måneder har forvaltningen et egentligt lokalplansforslag klar. Og nu kommer dét op på et møde i TMU.

Lokalplansforslaget indeholder detaljerede bestemmelser for, hvad der kan bygges i det område, som den nye lokalplan skal gælde for.

Lokalplansforslaget kan omhandle et enkelt byggeri — det gælder f.eks. lokalplan 437 for 'Bryghusgrunden' hvor BLOX blev bygget på basis af planen.

Men det kan også omfatte et større område. Hele Ørestad Syd er f.eks. indeholdt i lokalplan 398 — som der dog senere også er blevet lavet et tillæg til.

I lokalplansforslaget optræder i dag meget ofte visualiseringer af det byggeri, som bygherre har i tankerne, og som politikerne nu skal tage stilling til.

Lokalplanens bestemmelser er dog reelt ikke så detaljerede, at det endelige byggeri nødvendigvis kommer til at være identisk med det, man ser på visualiseringerne. 

Som det ofte hedder i lokalplansforslagene, så viser visualiseringerne 'eksempler' på byggeri, der holder sig inden for de rammer, der udstikkes i lokalplanen — f.eks. maksimal højde og materialevalg til facader.

Der er altså både objektivt målbare og mere æstetiske retningslinjer i lokalplanen — retningslinjer som bygherre senere kan bevæge sig inden for, inden byggeriet går i gang.

Lokalplanen er som instrument ofte til debat i fagkredse. Lokalplanen er nemlig et helt centralt redskab for det demoktratisk valgte bystyre at styre byens udvikling med — æstetisk såvel som funktionelt.

Men samtidig er der i dag en vis berøringsangst blandt mange politikere for at involvere sig for meget i det rent æstetiske, når der stemmes om lokalplansforslagene.

Tidligere overborgmester Lars Weiss har f.eks. udtalt til Magasinet KBH:

»Vi er jo rene lægmænd. Tilgangen hos udvalget (TMU) er, at vi kan få råd fra stadsarkitekten, men at der ellers sidder nogle professionelle arkitekter på projektet, og så skal det ikke være lægmændene, politikerne, der er overdommere på det. Som hovedregel beskæftiger vi os ikke så meget med det arkitektoniske udtryk på bygningerne, med mindre det ligger i en speciel kontekst.« 

Hvis politikerne alligevel dømmer sig selv utilfredse med en plan for et nyt byggeri, kan de sende den tilbage til embedsmændene med en begrundelse. Herefter kan forslaget blive justeret som udbedt og så komme op til en ny behandling.

Det er dog i et relativt fåtal af sager, at lokalplansforslag sendes tilbage til videre bearbejdning. 

Hvis et flertal i TMU godkender lokalplansforslaget, ja så sendes det som regel i otte ugers høring. 

8. Høring

I høringsprocessen har alle lov at sende kommentarer til Københavns Kommune via den portal, som kommunen kalder Bliv Hørt.

Her kan man ganske enkelt skrive et skriftligt svar til det lokalplansforslag, som man kan downloade og kigge på.

Er man utilfreds med højden? Har man forslag til forbedringer — en anden facade, måske? Eller er man bare virkelig vred på det hele og vil meget gerne slippe for at se det nye byggeri rejse sig?

Man kan skrive hvad man vil, og både privatpersoner og organisationer skriver som regel høringssvar.

9. Lokalplansforslag, 2. runde

Efter høringen skal embedsmændene i forvaltningen nu samle høringssvarene sammen og lave et samlet resumé af dem.

Forvaltningen kan efterfølgende vælge at justere lokalplansforslaget på basis af svarene.

Er der f.eks. mange svar om det samme emne ved det nye byggeri, sker det med mellerum, at embedsmændene justerer lokalplanen. F.eks. kan en etage blive barberet af et byggeri.

Det er som oftest dog mindre detaljer der bliver justeret.

Til sidst er et endeligt lokalplansforslag klar, og det indstiller forvaltningen nu til politikerne i Teknik- og Miljøudvalget.

Dét vil sige, at forvaltningen siger til sine politikere: "Nu er vi færdige. Det endelige forslag til den nye lokalplan ser sådan her ud, og det anbefaler vi, at I godkender."

Sammen med indstillingen afleverer forvaltningen dog også høringssvarene og deres egne vurderinger af dem.

Dermed kan politikerne vurdere, om de synes, at byens borgere er blevet hørt godt nok, og om forvaltningens holdning til borgernes eventuelle kritik virker rimelig. 

Er der ikke politisk flertal for det endelige forslag, sendes det tilbage til forvaltningen med instrukser om, hvad man gerne vil have lavet om.

Men det sker relativt sjældent. Typisk vil den nye lokalplan nu blive godkendt af de 11 politikere i TMU.

10. Formel godkendelse

Og så skulle man tro, at det politiske var på plads. Men nej, ikke helt.

Husk at der i TMU sidder 11 medlemmer, og at der i den samlede Borgerrepræsentation er 55.

For at beslutningen taget af de 11 endeligt kan godkendes, skal sagen formelt først forbi Økonomiudvalget — hvor alle borgmestrene sidder — og til sidst på bordet i den samlede Borgerrepræsentation.

Men nøgleordet her er 'formelt'.

I praksis arbejdet Københavns Kommune med såkaldt delegation. Det vil sige, at udvalgene reelt er beslutningsdygtige.

Så efter at en lokalplan er godkendt på et møde i TMU, vil den godt nok også dukke op på en efterfølgende dagsorden i Økonomiudvalget og derefter i den samlede Borgerrepræsentation.

Men her vil den stort set uden undtagelse altid bare blive "viftet igennem" og godkendt uden afstemning.

Delegation gør det muligt for de folkevalgte at håndtere de mange sager, der skal behandles politisk. Skulle alle sager genbehandles i den samlede Borgerrepræsentation ville arbejdsmængden stige betydeligt.   

Vil man som politiker i et udvalg have, at en sag rent faktisk bliver behandlet af den samlede Borgerrepræsentation, kan man til udvlagsmødet kalde en såkaldt paragraf 23.

Paragraf 23 i Kommunalstyrelsesloven giver ethvert udvalgsmedlem mulighed for at stoppe snakken i udvalget og sende sagen videre til højeste niveau — altså til Borgerrepræsentationen i sin helhed.

Det sker ret sjældent, at nogen benytter sig af paragraf 23 — men det skete f.eks. i TMU i september 2020, da Finn Rudaizky fra Dansk Folkeparti krævede, at en sag om nye retningslinjer for altaner i byen blev taget op i BR, da afstemningen i udvalget gik Dansk Folkeparti imod.     

11. Byggetilladelse 

Når den politiske proces er færdig, og lokalplanen er endelig stemplet igennem i BR resterer stadig et arbejde.

Lokalplanen indeholder altså alle de generelle retningslinjer — men derfra og til at have et helt færdigdesignet byggeri er der stadig et stykke.

Den sidste etape involverer dog ikke politikerne, men er en ren byggesag.

Med lokalplanen i hånden færdigprojekterer bygherre nu sit byggeri, og arbejder i processen sammen med embedsmændene i Teknik- og Miljøforvaltningen — blandt andre kommunens egne arkitekter, der ser planerne efter.

Når de endelige byggetegninger er godkendt gives en såkaldt byggetilladelse, og så kan kranerne rulle på plads.