Hvordan lokalplanen skabte Østerport II

Svaret er, at det har politikerne i Københavns Kommunes Teknik- og Miljøudvalg, Økonomiudvalg og den samlede Borgerrepræsentation. I maj 2015 gav de bygherren grønt lys til at opføre bygningen, da de vedtog lokalplanen for Østerport II.

Små fire år senere, i marts 2019, kaldte Berlingske Tidendes arkitekturanmelder Holger Dahl det næsten færdige byggeri for 'en øjebæ' i en to stjernet anmeldelse.

Siden er Østerport II to gange blevet kåret som det grimmeste byggeri i både København og hele Danmark af henholdsvis Berlingske Tidendes læsere og protestforeningen Arkitekturoprørets Facebook-medlemmer.

Miseren har indtil videre resulteret i nye retningslinjer for visualiseringer i Københavns Kommune, og Københavns stadsarkitekt Camilla van Deurs har for nylig sagt, at lokalplanen for Østerport II var 'for løs'.

Samtidig debatterer arkitekter, hvorvidt lokalplaner er det rigtige redskab til at sikre en bygnings arkitektoniske kvalitet — og dermed også byens kvalitet.

Men hvad er en lokalplan egentlig? Hvad regulerer den? Hvem laver den? Hvordan er politikerne involveret? Og hvilken rolle spiller de offentlige høringer, hvor alle vi, der senere skal kigge på arkitekturen, i princippet kan give vores besyv med?

Med udgangspunkt i den 28 sider lange lokalplan for Østerport II ruster vi dig til at deltage i debatten om Københavns byudvikling, hvor netop lokalplaner spiller en central rolle. 

Ny plan til nye drømme

En lokalplan er et vigtigt instrument, når kommunen skal udvikle byen. Man kan karakterisere den som en ’lokal lov’, der giver kommunalpolitikerne mulighed for at udvikle et bestemt område i byen i en bestemt retning.

En lokalplan skal ligge inden for den mere overordnede kommuneplan. Det er de 12-årige planer, som enhver dansk kommune udarbejder, og som fastlægger de overordnede mål og retningslinjer for den enkelte kommunes udvikling. Københavns Kommunes gældende kommuneplan hedder f.eks. 'Verdensby med ansvar'.

Essensen af den mere specifikke lokalplan er, at den opstiller en række krav til den person, virksomhed eller offentlige myndighed, der ejer en bestemt grund i byen. 

Ejer man en grund i København — eller i en anden dansk by — skal man bygge og bruge bygningerne på grunden efter den lokalplan, der gælder for det relevante område.

Står dén ikke mål med drømmene — eller findes der ikke en lokalplan for det område, man ønsker at bygge i — kan man anmode kommunen om at udarbejde en ny, der gør det muligt at opføre det byggeri, man ønsker.

Den nye plan vil sætte rammerne for både form og funktion af det kommende byggeri. Derfor har lokalplaner stor betydning for både grundejere og naboer — og alle andre, der kalder byen deres hjem. 

Hvad er formålet?

I lokalplanens formål skal sigtet med planen beskrives.

I tilfældet Østerport II er det formulerede formål at 'udnytte områdets stationsnærhed mere intensivt’. Det vil sige, at man vil bygge højere og tættere for at få flere kvadratmeter til kontorer og butikker tæt på metro, S-tog og regionaltog. 

Lokalplanen forklarer, at Oslo Plads skal tilføre en mere bymæssig karakter, men den pointerer også, at bygherren sammen med sin arkitekt skal tage ’arkitektoniske hensyn til kvarterets bevaringsværdige bebyggelser — herunder Østerport Station, Den Svenske Kirke og Den Frie Udstillingsbygning’, når de slår stregerne til det nye byggeri, der bliver kaldt Østerport II.  

Formålet er en del af lokalplanens formelle bestemmelser, der for eksempel også definerer, hvad området og bygningerne må bruges til, præcis hvor der må bygges nyt, og hvor højt det må være. Kommunen kan her også udpege bygninger, der skal bevares.

Vil kommunalbestyrelsen stille krav til en ny bygnings udseende og dens arkitektoniske kvalitet, skal kravene være fastlagt i lokalplanens bestemmelser, så offentligheden har mulighed for at forholde sig til dem.

Skulle en kommune for eksempel ønske at fastholde en karakteristisk byggestil, kan kommunen stille krav til bygningens udseende: Proportioner, materialer, farver, tagformer og så videre.

Politikerne kan altså beslutte, at et byggeri skal bygges af træ, og at taget skal være fladt. Men hvis det ikke er nævnt i lokalplanen, så kan kommunalbestyrelsen ikke kræve det efterfølgende.  

Er lokalplanen vedtaget, og opfører en bygherre et byggeri i tråd med bestemmelserne, ja så har han eller hun retten på sin side, uanset om man — politikere eller menigmand — kan lide det endelige udtryk eller ej. 

Rødbrune facader

I lokalplanen for Østerport II blev byggeriets maksimale højde f.eks. fastlagt — ud mod Oslo Plads blev den øvre grænse sat ved otte meter.

Og så blev der i planen fastlagt nogle retningslinjer for byggeriets æstetik.

I 'Bebyggelsens ydre fremtræden' bestemmer Københavns Kommune, at ’ny bebyggelse skal fremstå i høj materialemæssig kvalitet i naturmaterialer som tegl, beton, metal og glas. Facader skal holdes i en overvejende rødbrun farve, der skal fremstå afstemt i forhold til stationsbygningen på Østerport Station og Den Svenske Kirke.’

Netop facadernes udtryk er siden blevet voldsomt kritiseret — og i august 2019 blev de rødlige glasplader, der kan ses på mange billeder af Østerport II, taget af. KHR Arkitekter har udtrykt, at dette kun skyldes tekniske vanskeligheder, men her et lille år senere er Østerport II fortsat hvid.

Lokalplanens beskrivelse af farver og materialer er et eksempel på, hvordan en lokalplan — også den om Østerport II — kan være åben for senere fortolkning.

Ønskede Københavns Kommune at styre facadens farver mere præcist, kunne man f.eks. have valgt at definere de "rødbrune farver" ud fra farvesystemet NCS, som man også kender fra malerhandleres farvepaletter.

Den praksis er faktisk anbefalet i Erhvervsstyrelsens vejledning om lokalplanlægning. Farvekoderne giver embedsmænd og bygherre en mere entydig bestemmelse at forholde sig til, når plan skal oversættes til byggeri.

Okay fra Slots- og Kulturstyrelsen

En lokalplan skal også indeholde en bredere redegørelse. 

Intentionen er at oversætte de specifikke bestemmelser udmøntet i paragraffer til en forklaring der er let-forståelig for alle parter — inklusive den offentlighed der senere skal kigge på lokalplanens resultat.  

Både almindelige beboere og andre myndigheder skal have mulighed for at vurdere, om deres interesser er varetaget, uden at de selv behøver at bruge tid på at sætte sig ind i lovgivning og andre relevante forhold.

Redegørelsen i lokalplan for Østerport II er rigt illustreret med billeder af det tidligere butikscenter og den bygning, som bygherren ønskede at bygge, fra forskellige vinkler. 

Selvom området omkring Østerport Station er en historisk del af København, er det kulturhistoriske miljø forholdsvist kort beskrevet.

I afsnittet Lokalplanområdet og kvarteret konstaterer kommunen, at området har en ’unik karakter med en stærk identitet’ som følge af markante bygninger og arealer som Østerport Station, Nyboder, Kastellet og Østre Anlæg.

Kommunen forklarer, at man har haft lokalplanforslaget forbi Slots- og Kulturstyrelsen, som vurderer, at lokalplanforslaget ’i tilstrækkelig grad respekterer den visuelle sammenhæng mellem de fredede fæstningsanlæg samt den fredede stationsbygning som områdets centrale vartegn’.

Tæt ved kollektiv trafik 

Vil en grundejer bygge om eller nyt på sin grund, skal der altså ligge en politisk vedtaget lokalplan, før man kan gå i gang.

Ønsker grundejeren at bygge andet — eller mere — end hvad en eventuelt allerede gældende lokalplan tillader, så kan han eller hun anmode kommunen om at udarbejde en ny.

Den skal kommunen lave hurtigst muligt — og senest inden for et år — hvis grundejerens ønsker for det kommende byggeri ellers stemmer overens med den overordnede kommuneplan.

Fokus Asset Management (FAM) — der er bygherre på Østerport II — ønskede at udvide og ombygge det eksisterende butikscenter på Oslo Plads med flere etager og en ny bygning mod baneterrænet.

Men den gældende lokalplan for området fra 1987 — Lokalplan nr. 106 — gav ikke mulighed for at realisere den slags drømmeri. Derfor anmodede FAM Københavns Kommunes Teknik- og Miljøforvaltning om at udarbejde en ny lokalplan.

Forvaltningen vurderede, at bygherrens ønske var i tråd med Kommuneplan 2011’s generelle målsætning om ’at sikre en høj tilgængelighed med kollektiv trafik’ til netop kontor- og serviceerhverv.

Fotorealisme er ikke altid virkelighed

Selvom det er kommunen, der har pligt til at udarbejde lokalplanen, foregår det ofte i et samarbejde med netop grundejeren — der i mange tilfælde også er bygherre på byggeriet — og de arkitekter, vedkommende har hyret ind til opgaven.

En lokalplan behøver ikke tage udgangspunkt i et egentligt skitseforslag af det kommende byggeri, men det er blevet mere almindeligt i nyere tid. 

Arkitekterne skitserer i dag typisk bygherrens ønskebyggeri og forsøger at tage stilling til konteksten — det vil for eksempel sige de omkringliggende bygninger, trafikforhold og kulturhistoriske forhold.

Det ønskede byggeri bliver næsten altid modelleret op i computerprogrammer og illustreret i plan,- snit- og facadetegninger og i visualiseringer, der viser bygningens mulige, men — vigtigt — ikke nødvendigvis dens endelige udtryk.

Illustrationerne har ikke bindende betydning, medmindre at lokalplanens tekst specifikt henviser til dem. Formelt viser de blot et eksempel på et byggeri der er muligt inden for den nye lokalplans rammer.

Særligt brugen af visualiseringer er omstridt. Som værktøj kan de meget bedre end tekst og tal illustrere en mulig fremtid i byen, men fordi de er fotorealistiske, kan det intuitivt være svært for både politikere og den øvrige befolkning at adskille dem fra det endelige, fremtidige resultat.

Og da lokalplanen altså som oftest udstikker nogle bredere rammer, ender der tit med at være forskel på visualiseringer og realiseret virkelighed. 

Nye retningslinjer for illustrationer

Der har været meget spektakel omkring de visualiseringer, som FAM fik produceret til lokalplanen for Østerport II, og som altså er en del af planens redegørelse.

Byggeriet ligner ikke de billeder, som er en del af lokalplanen, mener nogle. 

Østerport II er i planen visualiseret med diskrete, rødbrune facader der lægger sig ind i omgivelserne — og med helt gennemsigtigt glas i vinduerne.

Det ser næsten ud som om, at arkitekterne har glemt et lag i Photoshop, når man ser på visualiseringen, der viser bygning fra baneterrænet. Her kan man se hele baggrunden bag bygningen.

Balladen om Østerport II — og visualiseringer af andre nye byggerier — har resulteret i, at Københavns Kommune i begyndelsen af året introducerede et sæt retningslinjer for illustrationer i lokalplaner. Med dem vil kommunen forsøge at sikre, at politikere og offentlighed får et mere retvisende billede af et kommende byggeri.

Den politiske proces

Når embedsmænd og bygherre er kommet frem til et løsning, hvor krav og ønsker spiller sammen, har man et lokalplanforslag på bordet.

Det skal sendes ud i offentlig høring, hvor alle har mulighed for at byde ind med ris, ros og ændringsforslag.

I mange tilfælde lægger forvaltningen lokalplanforslaget op til politikerne i kommunalbestyrelsen, der træffer beslutningen om, hvorvidt forslaget er klar til at komme i høring. Andre gange er det forvaltningen selv, der sender lokalplanforslaget i høring.

Når høringsfristen er nået, samler forvaltningen svarene sammen og vurderer, om de bør resultere i ændringer i lokalplanforslaget. Det kan typisk ske, hvis mange af høringssvarene handler om det samme, opfattede problem. 

På Frederiksberg blev der f.eks. i juno 2020 skåret en etage af et nybyggeri efter flere protester i høringsperioden. Men byggeriet i øvrigt blev der ikke ændret på.  

Den endelige lokalplan — med eventuelle forslag til ændringer — bliver så lagt til politisk behandling i kommunalbestyrelsen sammen med et resumé af de indkomne høringssvar, og forvaltningens vurdering af dem.

Bliver det endelige forslag vedtaget af politikerne, kan bygherren med lokalplanen i hånden gå videre med at tegne sit byggeri færdigt og senere søge om egentlig byggetilladelse — en proces der alene håndteres af embedsmændene og ikke af politikerne.

Alle trin i processen

Et af planlovens formål er, at offentligheden i ’videst muligt omfang’ bliver inddraget i planlægningsarbejdet, og derfor benytter man sig altså af høringer.

Som regel sendes et lokalplanforslag i høring i otte uger, og af og til vælger politikerne at supplere høringsrunden med borgermøder, hvor både bygherre og forvaltning fortæller om forslaget og åbner op for dialog med de fremmødte. 

Lokalplanen for Østerport II var igennem alle trin i Københavns Kommunes proces for lokalplaner.

I februar 2014 så Teknik- og Miljøudvalget første gang bygherrens visioner for Østerport II, da den såkaldte startredegørelse blev behandlet. Den viser de indlende idéer til et nyt projekt og skal vedtages, før arbejdet med den egentlige lokalplan kan gå i gang.  

Enhedslisten fik politisk opbakning til at barbere en etage af bygherrens første skitseforslag for ’at opnå en skalamæssig aftrapning mod den fredede stationsbygning’.

Fokus Asset Management fik derefter tilpasset forslaget, og ni måneder efter barslede Teknik- og Miljøforvaltningen med et lokalplanforslag, som Borgerrepræsentationen besluttede at sende i offentlig høring. 

Kritik gav ikke ændringer

Da der var tale om et markant projekt, valgte politikerne at supplere høringen med et borgermøde om Østerport II.

Dagsordenen bød blandt andet på et ’arkitekturoplæg’ fra KHR Arkitekter og derefter debat.

Blandt de fremmødte — der blandt andet talte Indre By Lokaludvalg, Foreningen Hovedstadens Forskønnelse og flere beboere i Østbanegade — lød der overvejende kritiske røster.

Kritikken gik kort fortalt på, at byggeriet var for højt, for brutalt og for voldsomt.

Indre By Lokaludvalg pegede på, at nybyggeriet ville ’presse området hårdt arkitektonisk’ og efterspurgte en helhedsplan for området. Desuden blev der sat tvivl ved illustrationernes oprigtighed, mens naboerne i Østbanegade mente, at Østerport II ville ødelægge deres udsigt.

Den tilstedeværende projektleder fra Københavns Kommune mente ikke, at det var nødvendigt at lave en helhedsplan, fordi der kun var tale om et enkeltstående byggeri — og udover Østerport II og det igangværende metrobyggeri, forventede kommunen ikke flere byggerier i området.

Efter projektlederens vurdering — som det er ført til referat — havde kommunen i allerhøjeste grad taget omgivelserne i betragtning.

Desuden kunne projektlederen fortælle, at kommunen så Østerport II som ’et lødigt projekt, hvor mange hensyn tilgodeses’ og ’at lokalplanen er et godt grundlag for et spændende projekt.’

Øjebæen bliver godkendt

Selve høringsrunden indbragte 21 høringsvar af samme skuffe, som hovedsageligt var negative overfor lokalplanforslaget.

Teknik- og Miljøforvaltningen vurderede, at høringen ikke gav anledning til ændringer — og indstillede lokalplanforslaget til endelig godkendelse uden ændringsforslag.

I indstillingen til politikerne vurderede forvaltningen, at der ikke var grundlag for at udarbejde en helhedsplan og vurderede i øvrigt, at det foreslåede byggeri indordnede sig i områdets kulturhistoriske miljø ved blandt andet 'at være lavere end tårnet på stationsbygningen, hvorved stationsbygningen fastholdes som områdets centrale og historiske vartegn.'

Den 28. maj 2015 godkendte Borgerrepræsentationen endeligt lokalplanen, der blev vedtaget uden afstemning. Det svarer til, at den blev 'viftet igennem', fordi politikerne allerede tidligere havde debateret planen, og man derfor ikke følte behov for at føre en regulær afstemning til protokol.   

Den 10. juni 2015 blev lokalplanen bekendtgjort.