Pengene eller byen — Hvad styrer By & Havn?

Med sin kritik rammer Hansen hovedet på sømmet af en bekymring, som både borgere, interesseorganisationer og politikere har udtrykt gennem flere år. Nogle af dem kæmper for mere natur, og andre for bedre kvalitet af byen, men kritikken centrerer sig altid om det samme spørgsmål: Står By & Havns ønske om at tjene penge over hensynet til at skabe et godt bymiljø for københavnerne? 

Hvis man spørger By & Havn selv, er svaret klart nej:

»Man har jo aldrig hørt os sige, at nu skal vi simpelthen bygge Manhattan i København, for nu skal der bare tjenes penge, så vi kan få banket vores gæld ned. Sådan tænker vi slet ikke. By & Havn skal være med til at skabe bæredygtig byudvikling, som københavnerne kan lide at bo i,« forklarer Anne Skovbro, der er direktør i By & Havn.

Men på trods af en erklæret mission om at skabe helhed i byplanlægningen, så er By & Havn ikke mindst sat i verden for at tjene penge — det er en vigtig del af organisationens eksistensberettigelse.

Hvorfor By & Havn?

Årene fra 1970 og til midt-90’erne var hårde ved Københavns økonomi, og kommunen var tæt på at gå rabundus. Men i ‘94 blev den første plan for det nye Ørestad fremlagt. Ved at lade en helt ny metro køre ud på en fælled på Amager kunne man gøre grundene på fælleden mere værd og så sælge dem fra — og på den måde kunne byggeriet af metroen finansiere sig selv.

Til dels, i hvert fald. For i 2007 stod det daværende Ørestadsselskabet med en gæld på 14 milliarder kroner, og der blev lavet en ny struktur. Opgaven med at drive metroen blev overdraget til det nystiftede, gældfrie Metroselskabet, mens gælden blev arvet af det ligeledes nye By & Havn. Ørestadsselskabet blev lagt i graven.

By & Havn fik dog ikke kun en gæld at håndtere, men blev også tildelt adskillige byggegrunde i København, som de så kunne sælge og tjene penge på. Penge der skulle — og stadig skal — bruges til at udvikle København og dens byrum, men i høj grad også til at afdrage på den gæld, som byggeriet af metroen oparbejder.

Pr. 31. juni 2019 er dagsværdien af By & Havns gæld efter mere metrobyggeri vokset til 19,5 milliarder. Det svarer til omtrent en halv Storebæltsbro i dagens priser. Gældens hovedstol uden indregning af obligationskurser lyder på 13 milliarder.

Selskabet har en negativ egenkapital på 3,2 mia. kr. — eller med andre ord, de har mere gæld end deres bogførte værdier, som primært består af ejendomme og usolgte grunde.

By & Havn har dog også løbende omsætning, primært i form af lejeindtægter. For to af hovedposterne — udlejning af henholdsvis ejendomme og parkeringspladser — vil indtjeningen i 2019 forventeligt lande omkring 220 og 95 mio. kr. Og så tjener man penge på at modtage overskudsjord, som bruges til landvinding i Nordhavn. Denne post vil runde 100 mio. kr. i 2019.

Men der er, trods den lave rentesats for tiden, naturligvis også renter at betale af så meget gæld. Omkring 300 mio. kr. skal By & Havn lægge til kreditinstitutterne i 2019.

Som By & Havns egen prognose ser ud lige nu, vil gælden ramme nul kroner i 2045. Til sammenligning var gælden efter Øresundsbroen 14 milliarder kroner ved færdiggørelsen i år 2000, og den vil være betalt tilbage i 2050, regner man med.

Men alt afhænger selvfølgelig af, hvor mange indtægter man kan generere. Og By & Havn siger i sine egne resultatforventninger, at “udviklingen på længere sigt er meget følsom over for udviklingen på ejendomsmarkedet.”

Det bedste fra to verdener

Københavns Kommune ejer 95% af By & Havn. Den sidste slat er statens. Pointen med at lave konstruktionen er at kunne sælge og udvikle byggegrunde på markedsvilkår men samtidig sikre sig, at det hele foregår med offentlig, politisk kontrol. Det forklarer Jacob Torfing, professor i offentlig forvaltning ved Roskilde Universitet:

»By & Havn er et kommunalt selskab — en offentligt ejet virksomhed — der skal operere på markedsvilkår. Ved at lave en virksomhed, hvor den primære ejer er kommunen, sørger man for at få fordelene fra både det offentlige og det private på samme tid,« siger Torfing.

By & Havn skal styres af en demokratisk målsætning, som de folkevalgte politikere varetager. Men samtidig vil man drage fordel af den effektivitet og gevinst, der ligger på det private marked, når der skal købes og sælges. Med andre ord: man ønsker gode priser for varerne.

»Med en konstruktion som By & Havn har man muligheden for at handle hurtigere. De kan hele tiden slå til, hvis de kan se, at man kan gøre en god handel, og på den måde skaffe penge til metroen eller til at bygge noget af det andet, som kan skabe gode byrum,« siger Torfing.

Kan kommunen være upartisk?

Det lyder jo godt, så hvorfor er det blevet fremlagt som et problem, at kommunens arealer skal sælges på markedsvilkår?

Hvis man tager den almindelige københavnernes briller på, er den altovervejende bekymring kort sagt, at man ikke kan være sikker på, at køberne af grundene — som regel private ejendomsudviklere — har samme interesser som byens indbyggere. 

Dén udfordring er der for så vidt ikke noget unormalt i. Af samme grund er der på byens rådhuse politisk styring af, hvad og hvor der bliver bygget. Samfundets interesser set bredt skal varetages af kommunerne.

Men normalt har de to hovedstadskommuner ikke selv økonomiske interesser i byggerierne. Derfor kan de upartisk vurdere, om der i planerne for et nyt område f.eks. er nok grønt, og om der er tilstrækkeligt med offentlige pladser og andre fællesområder.

Men hvis kommunal indtjening — via By & Havn — er blevet et mål i sig selv, går det så ud over de offentlige rum? 

"Københavns Kommune betaler selv for sin metro, som kommunen finansierer gennem By & Havn. Derfor skal grundene sælges med højest mulig profit, hvilket betyder, at det hovedsageligt er de store pensionskasser, der kan betale," siger Karsten R. S. Ifversen, arkitekturredaktør på Politiken. 

Og en pensionskasses hovedopgave er at sørge for, at pensionsopsparingerne vokser — og ikke at bygge, så det passer til helheden i byrummet, tilføjer Ifversen. 

Skalaen afgør byrummet

By & Havns byggegrunde sælges som regel i de helt store størrelser — og ikke udstykket i mindre grunde. Det sætter i sig selv nogle rammer for, hvem der kan og vil købe dem, og derfor hvordan der bliver bygget. 

Det kan man se et eksempel på i Nordhavns Århusgadekvarter, hvor der ud til Nordhavn Bassin var frit slag i den store skala, og hvor der nu ligger massive, retlinede karréer. 

Lige bagved lå der dog en række bevaringsværdige huse, og derfor opstod der imellem dem et par betydeligt mindre byggegrunde. På én af dem står i dag Kanonhuset, der sidste år modtog arkitekternes egen pris, Årets Arne, og som har bidraget til, at den lille Trelleborggade har et mere varieret gadebillede.  

Det er de tilsyneladende, politiske interessekonflikter og by-design i storskala, der har resulteret i, at By & Havn i debatindlæg, kronikker og artikler mere end én gang blevet anklaget for at være styret af jagten efter penge med dårlige løsninger for byen til følge.

I en kronik i Altinget peger Per Henriksen, tidligere politisk rådgiver, og Knud Erik Hansen, tidligere seniorforsker hos Statens Byggeforskningsinstitut — og altså formand for Nordhavns Naturvenner — på det problematiske i overhovedet at blande byens udvikling sammen med metrogælden. Ifølge dem betyder det, at alt så bliver låst fast af By & Havns interesse i at tjene penge, selv om der lovmæssigt faktisk også er indskrevet andre målsætninger: 

»Det hedder i loven, at By & Havn skal få økonomisk mest muligt ud af sine grunde. Men der er en væsentlig undtagelse. Loven har en paragraf, som klart og tydeligt giver By & Havn lov til vederlagsfrit at stille arealer til rådighed til rekreative formål. Men det er svært med den store gæld,« skriver de to kronikører.

Med andre ord mener de, at loven faktisk giver mulighed for at friholde arealer til grønne områder, men at realøkonomien får det sidste ord, fordi arealet i stedet kan sælges og give indtjening.

Margrete Auken, SF, udlagde tidligere i 2019 samme holdning på sin helt egen, jordnære måde: 

»Der er en helt uhyggelig gæld i metroen i dag. Og den er med til at styre udviklingen i København [...]. Derfor kan de jo ikke få øje på en græstot, uden at der skal bygges et højhus.«

Tommy Pedersen, medlem af borgerrepræsentationen for Det Radikale Venstre, mener, at By & Havn også holder igen på hastigheden, for at holde priserne oppe: 

»By & Havn spænder ben for, at vi kan fremrykke udviklingen i København [...]. Områder bliver udviklet for langsomt, fordi By & Havn har til opgave at tjene så mange penge som muligt,« sagde Pedersen til TV2 i 2017.  

For lille plads i ligningen

Heller ikke Sara Ettrup, arkitekt og skribent, mener, det tjener byen godt, at By & Havn er sat i verden for at betale for den dyre metro, når de samtidig skal stå for udviklingen af byen. 

»Problemet som jeg ser det er, at salg af grunde, og kravet om indtjening, kommer før visionen for, hvad det er for en by, vi gerne vil have. Der er et regnestykke, der skal gå op, og det vægter højest,« siger Sara Ettrup.

Dermed ikke sagt, at det ikke også ofte lykkes at skabe gode byrum og god arkitektur ud fra den præmis, understreger hun. Men i hele ligningen får arkitekturen og byplanlægningen en så fastlåst og lille plads, at det kan være svært at skabe det allerbedste for byen.

»Det bliver, groft sagt, regnestykket, der bliver præmissen for byens udvikling, og hvis den er dikteret af maksimal indtjening, er det klart, at det sætter spor i grundfundamentet som arkitekter ikke kan trylle væk, selvom vi er gode til benspænd,« mener Sara Ettrup.

Ingen panik — det er ikke et kviklån

Anne Skovbro fra By & Havn afviser, at selskabet kan føle sig fristet til at prioritere salg af grunde over kravet om at skabe skønne by- og leverum for borgerne. 

»Vores succes bliver ikke målt på, hvor stort et bidrag vi afleverer hvert år. Vi tager det helt roligt, og det er ikke sådan, at vi står, hvert år sidst på året og i panik ønsker at sælge noget, fordi vi skal nå et mål,« siger Anne Skovbro og fortsætter:

»Gælden er stor, ja, men der er jo ikke tale om et kviklån, der skal betales lynhurtigt tilbage. Lige nu regner vi  med at have den betalt af om godt 25 år. Det er mere, som når man køber et hus og tager et stort lån. Det er helt naturligt, og man lever fint med det. Vi afdrager stille og roligt. Vi har ikke nogen grund til hurtigt at ville samle penge ind,« forklarer Anne Skovbro. 

Ønsker om mere i lønningsposen hos By & Havn spiller heller ikke ind, siger Skovbro, der ikke mener, at lønniveauet i hovedkvarteret ved Esplanaden fører an, når man sammenligner med lignende selskaber. Direktøren modtager selv 2,3 mio. kr om året — cirka det dobbelte af en ministerlønning, men mindre end direktøren i visse statslige selskaber som f.eks. DSB.

Sidste år fik det en del opmærksomhed, at tidligere direktør Jens Kramer Mikkelsen fik et gyldent håndtryk på 5,2 mio. kr., da han forlod sin stilling til fordel for Skovbro. By & Havn opererer også med en såkaldt ‘resultatløn’ som udbetales til direktøren oveni grundlønnen. I de sidste seks år er der hvert år udbetalt 200.000 kr. ekstra til direktøren — uanset resultatet. 

Også andre medbarbejdere hører under en tilsvarende ordning. I 2017 var summen af bonushonorarer en lille million, udbetalt til en god håndfuld medarbejdere. 

»Vi betaler selv for vores drift, men jeg mener ikke, vi er lønførende, og vi kan ikke konkurrere på lønsiden med det private erhvervsliv,« siger Anne Skovbro. »Vores penge går til fælleskassen og ikke til, at nogen i By & Havn skal have noget guldrandet med sig hjem.«

By & Havn laver kun oplægget

Ifølge direktøren har By & Havn altså ikke nogen egeninteresse i at sætte indtjeningen forrest. Hvad der skal ske med virksomhedens arealer er i sidste ende faktisk slet ikke en beslutning, der ligger hos By & Havn, anfører Anne Skovbro. By & Havn står kun for at udarbejde det materiale, som politikerne skal tage stilling til. 

»Det er politikerne på rådhuset, der bestemmer, hvad vi må bygge. Vi laver oplægget og sender så materiale ind til dem. De bestemmer på baggrund heraf, hvad og hvordan der skal bygges,« siger hun. 

Oplægget bliver lavet på baggrund af input fra en lang række parter, fortæller Anne Skovbro. Når By & Havn står over for at skulle tage fat på planerne for et nyt område, starter de med at invitere forskellige interessenter ind, som kan give deres mening tilkende. Det kan være landskabsarkitekter eller naturforeninger — og borgere der måske slet ikke synes, der skal bygges. 

På den baggrund bliver der udskrevet en arkitektkonkurrence — og herefter kan så følge endnu en omgang med involvering af folk, som har en mening eller en faglig indsigt. Det færdige oplæg krydres med By & Havns egne krav om bæredygtighed og input fra kommunens arkitekter og fagfolk.  

»Til slut sender vi materialet ind til Københavns Kommune og siger, at vi har haft denne her proces med det her resultat, og det anmoder vi om at få en lokalplan på. Så kan det være, politikerne siger 'nej, det er vi ikke enige i' — og så må det gøres om. Det er altid kommunen, der bestemmer, hvad der må ske på arealerne. By & Havn beslutter ikke noget selv,« forklarer Anne Skovbro.

Bundet af politikernes vilje

Den udlægning giver professor Jacob Torfing hende ret i. Selv hvis By & Havn skulle have en agenda om at prioritere økonomi over byrumskvaliteter, så ville det være meget svært for dem at gøre det uden om den politiske vilje, forklarer han. Som en politisk målstyret virksomhed er det endegyldigt politikerne, der afgør, hvad By & Havn må gøre med deres arealer. 

»Man kunne måske godt forestille sig, at By & Havn engang imellem kunne have lyst til at lave en indbringende handel, som ikke i sig selv giver godt bymiljø, men derimod en masse penge i kassen. Men By & Havn skal holde sig inden for lokalplanerne. De er og bliver bundet af politikernes vilje,« siger Jacob Torfing

Mia Nyegaard, som er socialborgmester i København og Det Radikale Venstres stemme inden for byudvikling, mener heller ikke at By & Havn reelt har mulighed for at operere uden om politikerne.  

»Magten over byudviklingen i København ligger hos borgerne via borgerrepræsentationen. By & Havn sidder slet ikke med ved beslutningsbordet. Mere specifkt ligger de fleste af byudviklingsbeslutningerne i Teknik- og Miljøudvalget, hvor lokalplanerne diskuteres. De sendes så videre til økonomiudvalget og derefter til borgerrepræsentationen. Her bliver der taget endelig stilling,« siger Mia Nyegaard. 

Men Nyegaard er ikke blind for, at der også skal tjenes penge.

»By & Havn er sat i verden for at sælge grunde, så håber jeg da bestemt, at de har fokus på økonomien og på helheden i forhold til, at de også står for byudviklingen,« siger hun.

By & Havns primære ejer, Københavns Kommune, forventer altså, at selskabet holder snuden i sporet, når det kommer til pengene. Også staten, som jo ejer en lille del af By & Havn, er klar i mælet: By & Havn skal tjene penge. Daværende transportminister Ole Birk Olesen skar det ud i pap:

»Selskabets primære opgave at forestå udvikling og salg af selskabets arealer. Selskabets overordnede målsætning er størst mulig værdiskabelse. Denne værdiskabelse skal bruges til at nedbringe selskabets gæld,« sagde Birk Olesen i et samrådsmøde i 2018 vedrørende metrogælden.

Politikerne stemmer klaveret

Uanset gode intentioner om gode byer, er der altså fra politisk hold en klar tilkendegivelse af, at By & Havn skal tjene penge. Og selv hvis By & Havn gerne ville nedtone kravet om at skabe finansiering og i stedet opprioritere nye pladser eller grønne parker, så ville det nok ikke kunne lade sig gøre. Det vurderer professor Jacob Torfing.

»Selvom By & Havn kunne have lyst til at lave deres egne prioriteringer, ville det være svært for dem. De ved godt, at politikere kigger på, om de holder sig til deres opdrag. By & Havn skal nok ikke træde ved siden af alt for mange gange, før der kommer en sag i borgerrepræsentationen, og så ved de jo godt, at i sidste ende kan der rulle nogle hoveder eller blive indskrænket nogle beføjelser,« siger Torfing.

Hvis borgerne gerne vil have, at By & Havn prioriterer anderledes og fokuserer mere på udvikling af byen til gavn for borgerne og mindre på økonomien, ja, så må man bruge sin demokratiske ret. 

»Hvis borgerne er ikke mener, By & Havn prioriterer rigtigt, så skal de gå til deres politikere. For det er dem, der bestemmer, og dem der til hver en tid kan gå ind og sige til By & Havn: Sådan spiller klaveret her! Og hvis politikernes prioriteringer ikke stemmer overens med borgerne ønsker, ja, så må man jo i sidste ende sætte sit kryds et andet sted«, siger Jacob Torfing. 

Men ville en flytning af krydset til næste kommunalvalg overhovedet nytte noget? Er der politikere på Københavns Rådhus, der vil — og kan — prioritere anderledes?

Vil man stille større krav til udviklerne og lade byggegrunde blive til pladser eller parker, hvis man i stedet kan tjene penge på dem? Vil man udvikle med mindre byggefelter for skabe mere variation? Eller er beslutningerne, og dermed byens udvikling, i for høj grad styret af, at der er en gæld der skal betales? 

Det kigger vi på lidt senere på året i anden del af denne miniserie.